2011年以來，在政府一輪緊似一輪的房地產(chǎn)調(diào)控政策下，保障房建設(shè)得到了前所未有的重視。在去年開工580萬套之后，今年又將有1000萬套保障房開工，整個“十二五”期間的建設(shè)目標是3600萬套，覆蓋率從8%提高到20%。可以看出，政府已將保障房建設(shè)作為調(diào)控房地產(chǎn)市場和改善民生的一個重要途徑，保障房將承擔(dān)起更多的調(diào)控與轉(zhuǎn)型的責(zé)任。

　　在政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟發(fā)展模式中，來自政治任務(wù)的壓力某些情況下甚至要比經(jīng)濟方面的動力更有效。地方政府對保障房的排斥心理有所減弱，因為一方面，這是最安全的政治性投資，另一方面，將有利于政府在換屆時爭取選票比較而言，土地可能是更為重要的核心難題，但從各地的經(jīng)驗來看，地方政府仍然存在變通之法

　　保障房的三重角色

　　本輪房地產(chǎn)調(diào)控同以往的最大不同之處，就是政府更加注重供求兩個方面的平衡，即一方面通過信貸、稅收甚至部分行政手段，來抑制投資、投機性的住房需求，另一方面則是通過加快保障房建設(shè)，從供給方面來滿足更多的自住型需求。如果將保障房建設(shè)放在“十二五”規(guī)劃的大背景之下，可以看出，它實際上被賦予了三重角色：

　　第一，房地產(chǎn)調(diào)控的重要工具。從定義上說，保障房是政府為中低收入住房困難家庭所提供的限定標準、限定價格或租金的住房，一般由經(jīng)濟適用住房和廉租房、公租房等政策性租賃住房構(gòu)成。從發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，保障房是商品房的有效補充，對于滿足不同的居住需求和防止房價的非理性上漲有重要作用。我國在1999年房地產(chǎn)市場化改革啟動之后，商品房獲得迅速發(fā)展，保障房建設(shè)則一直處于滯后的局面，直到最近兩年才開始得到更多的重視。保障房建設(shè)的加快，將有助于從商品房市場上分流一部分需求，減少房價上漲的動力，從而有助于房地產(chǎn)調(diào)控目標的實現(xiàn)。

　　第二，改善民生的重要渠道。國務(wù)院副總理李克強認為，“保障房是專門面向中低收入住房困難家庭的‘托底房’，是社會保障“安全網(wǎng)”的重要組成部分。” 住建部部長姜偉新表示，“今年的1000萬套保障性安居工程建設(shè)任務(wù)既是經(jīng)濟任務(wù)又是政治任務(wù)，是中央政府向全國人民的承諾，是改善民生的標志性工程。”可見，加快保障性安居工程建設(shè)，對于改善城市低收入居民的居住條件和促進社會和諧穩(wěn)定都具有非常重要的意義。

　　第三，拉動投資的重要動力。政府一方面在對商品房市場進行調(diào)控，防止房地產(chǎn)泡沫繼續(xù)吹大，綁架國民經(jīng)濟和金融體系，另一方面又擔(dān)心投資增速放緩對經(jīng)濟增長和就業(yè)的傷害，在這種情況下，加快保障房建設(shè)就成為一個可以雙方兼顧的選擇。一方面，增加保障房供給可以對商品房價格形成向下的拉動，另一方面，又能增加對建材、玻璃、水泥以及家電等產(chǎn)品的需求，拉動社會投資。截至上半年，全國已經(jīng)有500萬套保障房開工，按全年1.4萬億的投資額來計算，大約完成7000億，占上半年房地產(chǎn)投資完成額的26.7%，形成了對固定資產(chǎn)投資的有效補充。

　　中央與地方的博弈

　　截止到2011年5月底，全國保障房建設(shè)開工率只有34%，在時間過半的情況下，任務(wù)完成并沒有過半，住建部被迫將全部開工的截止時間由10月底延后至11月底。但6月份以來，保障房建設(shè)明顯加速，到上半年結(jié)束時，整體開工率已經(jīng)超過50%，短短一個月時間，開工率提高了16%，部分省市(如陜西省)甚至已經(jīng)提前完成全年任務(wù)，從而引發(fā)了市場的質(zhì)疑。

　　住建部副部長齊驥7月28日在該部網(wǎng)站上撰文，認為有三個原因?qū)е陆�期保障房開工率大幅提升：其一是住房項目建設(shè)需要遵循基本建設(shè)程序，通常要耗費半年以上的時間，因此多數(shù)項目會在二季度和下半年集中開工;其二是部分地區(qū)(如東北、西北和內(nèi)蒙古)等地區(qū)氣候條件惡劣，從5月份開始才進入開工旺季;其三是今年保障性安居工程建設(shè)部署早，行動早，計劃任務(wù)下達時間要早于去年。

　　以上三點具有一定的解釋力，但沒有從根本上解釋開工加速的原因。實際上，以天氣條件最受限制的東北三省和內(nèi)蒙古為例，它們在5月底的開工進度要遠快于全國平均水平，其中遼寧開工率達到了86%，內(nèi)蒙古達到了51%，黑龍江省達到了47.5%。因此，真正左右開工進度快慢的，是地方政府與中央政府之間的博弈因素，而不是天氣或經(jīng)濟因素。

　　在2011年5月底建設(shè)進度慢于預(yù)期之后，中央政府明顯加大了問責(zé)和督促的力度。7月下旬，溫總理在國務(wù)院常務(wù)會議上再度強調(diào)要加快供地進度，確保保障房用地。國務(wù)院副總理李克強在同省部級領(lǐng)導(dǎo)干部住房保障與房地產(chǎn)市場調(diào)控專題研討班學(xué)員進行座談時也強調(diào)，要大規(guī)模實施保障性安居工程，把這項重大民生和發(fā)展工程辦實辦好。這向地方政府傳遞出了一個明確的信息，即保障房已經(jīng)跨越政治周期，成為本屆和下屆中央政府的共識，推脫延遲和敷衍塞責(zé)都將會受到問責(zé)。在這種情況下，保障房建設(shè)顯然已經(jīng)不僅僅是一個經(jīng)濟目標，更成為一個政治目標。#p#副標題#e#

　　在我國政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟發(fā)展模式中，來自政治任務(wù)的壓力某些情況下甚至要比經(jīng)濟方面的動力更有效。加之今年以來貨幣政策持續(xù)收緊，信貸額度控制加劇，地方政府手中的項目受到抑制，這種背景下地方政府對保障房的排斥心理有所減弱，因為一方面，這是最安全的政治性投資，另一方面，將有利于政府在換屆時爭取選票。可以說，政治方面的壓力是5月份以來保障房建設(shè)加速的更深層次原因。

　　地方政府的典型應(yīng)對

　　盡管如此，各地的保障房建設(shè)仍然面臨著資金和土地兩大瓶頸。從資金需求來看，全年1000萬套保障房建設(shè)約需1.4萬億資金，其中中央政府財政撥款約為1127億元，此外還代地方發(fā)行2000億元國債優(yōu)先用于保障房建設(shè)，地方政府將提取10%的土地出讓金凈收益，預(yù)計約1000億元，地方財政將籌資700億元，以上是政府部門的支出，除此之外還有9000億元左右的缺口，需通過市場化方式和社會渠道籌集資金來彌補。

　　近期各相關(guān)部門也紛紛對保障房建設(shè)大開綠燈。發(fā)改委6月22日發(fā)布了《關(guān)于利用債券融資支持保障性住房建設(shè)有關(guān)問題的通知》，明確符合條件的地方政府投融資平臺公司和其他企業(yè)可以通過發(fā)行企業(yè)債券進行保障性住房項目融資。銀監(jiān)會也適度放寬了保障房投融資平臺的貸款條件，國開行年初時即同住建部簽訂協(xié)議，明確今年新增1000億元貸款規(guī)模用于保障房建設(shè)，此外，保障房中的經(jīng)適房和限價房可以通過住房按揭方式籌措資金。所以，資金缺口看似巨大，卻并不構(gòu)成根本的制約因素。

　　總而言之，在中央政府與地方政府充分博弈之后，保障房建設(shè)開始加速，今年1000萬套保障房如期開工將指日可待，但我們要強調(diào)的是，開工率并不是最終目標，調(diào)控房市和改善民生才是最終訴求。所以，在關(guān)注開工率之外，我們更應(yīng)關(guān)注的是保障房的質(zhì)量和分配等后續(xù)問題，避免舍本逐末現(xiàn)象的發(fā)生，將保障房的作用真正落到實處。

　　比較而言，土地可能是更為重要的核心難題。目前國家對土地指標控制極為嚴格，地方政府騰挪空間相當(dāng)有限，而且在新的土地拆遷條例實施之后，拆遷變得更為困難，這都對地方政府提出了嚴峻的考驗。

　　但從各地的經(jīng)驗來看，地方政府仍然存在變通之法，具體措施包括：第一，商品房配建，即在土地出讓時約定10-20%的比例建設(shè)保障房，這一做法已經(jīng)得到中央政府的首肯;第二，在產(chǎn)業(yè)園區(qū)統(tǒng)建過程中將工業(yè)用地轉(zhuǎn)化為住宅用地;第三，將部分企事業(yè)單位的自建房納入統(tǒng)計范疇;第四，不排除部分地區(qū)存在未批先建、違法用地的情況。這些措施大大減輕了土地帶來的制約。

　　實際上，一旦土地問題得到解決，地方政府的積極性就會被調(diào)動起來。以黑龍江省為例，今年國家分配給該省的建設(shè)任務(wù)是83萬套，但其主動將目標提高到105萬套。主要原因在于該省保障房項目大部分為棚戶區(qū)改造，以保障房的名義來完成大面積的舊城改造和拆遷，政府不僅可以完成保障房建設(shè)的政治任務(wù)，而且可以盤整大量土地用于出讓，具有比較明顯的商業(yè)利益。這種狀況在東北三省普遍存在，正是上述地區(qū)開工率快于全國的重要原因。

　　從中央的角度看，保障房建設(shè)具有極其重要的經(jīng)濟和社會意義，而從地方的角度來看，由于保障房建設(shè)無法像商品房那樣獲得高額的土地出讓金，甚至需要政府倒貼配套資金，對于習(xí)慣從狂飆突進的商品房市場上獲利的地方政府而言，保障房建設(shè)顯然沒有太強的吸引力。